党的十一届三中全会后，我国农村普遍实行“以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制”。这一基本政策对于打破长期束缚农村生产力的“三级所有、队为基础”和“一大二公”的桎梏，解决吃“大锅饭”和平均主义，起到了重大作用，短时期内迅速解决了广大农民的温饱问题，促进了农村经济发展，提高了农民生活水平。但是，随着时代的进步，社会的发展，这一基本政策暴露出来的矛盾和问题越来越多，不仅难以最大限度地解放农村生产力，相反在许多方面制约农业和农村经济的发展，难以适应社会主义新农村建设，也不利于和谐农村的构建。造成这一局面，虽然有许多深层次的矛盾和原因，但其根本点在现有农村土地制度。现有农村土地制度的核心是集体所有，家庭承包，统分结合，双层经营。由此不难理解：农民与集体的关系主要是土地关系，那么，这种关系要素构成和影响如何呢？

一是集体经济组织退位。自“队为基础，三级所有”的集体经营体系瓦解以及除土地以外的集体资产分光散净后，大部分农村已不存在集体经济组织形式，即使有，也无法律定位和经济职能，集体所有概念模糊、含混不清，双层经营只剩下家庭承包单层经营。现行法律规定，农村土地是农民的集体财产，由于集体经济组织的退位，使农村土地这一农民的重要财产管理出现法律和政策上的空白。虽然有些配套法律或政策规定，无集体经济组织的地方，可以由村民委员会代管或代发包，但鉴于村民委员会的法律地位，明显有些牵强附会。

二是土地所有权人缺位。《中华人民共和国土地管理法》规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，同时还规定：“集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”。农村集体土地既要确认所有权，确认给谁呢？谁是所有权人呢？通常回答有三：或曰村农民集体，或曰村农业合作经济组织，或曰村民委员会。上述三种回答都不能成立。因为：村农民集体是一个泛称的概念性群体，不是具体的单位或个人，也无法定代表人；村农业集体经济组织普遍缺位，即使有，也不是法人组织；村民委员会是群众自治组织，不具财产所有者主体资格。我们通常所讲的所有权人即法人，法人有单位法人、企业法人或是自然人。土地对于农民，是一种生产资料，是财产，不能没有所有权人。

三是土地使用权属乱位。农民拥有土地，实质上只具有使用权，即承包经营权。既是承包经营，就是有期限的，不管是15年，还是30年，都是到期必须重新确立承包关系，更何况各村各组还有自己的作法，三年小调整，五年大调整，同一块地，今年你种，明年我种。同时，一批离土离乡进城镇的承包经营户的土地转包集体插不上手，仅限于原包户与新包户打交道，今年你包，明年他包，无人包就撂荒，据我县三村调查综合，当前弃耕农户达11%，转包面积达8%，撂荒面积达1%。

四是人地关系错位。长期以来，农民与土地的关系是鱼水关系。鱼离不开水，农民离不开土地。但是近几年来，由于土地经营效益低下，农民对土地的依赖程度不断下降。据我县三村调查，农村劳动力在18-30岁年龄阶段的除残疾人外，几乎全部进城打工或经商，年轻人不愿待在农村；31-50岁年龄阶段的也有一半以上外出打工，作田的基本上依靠50岁以上的老年人，这些人经常感叹：如此下去，假如我们不在了，这田谁来作？由于土地的集体所有关系和承包经营的地域狭窄性，有地的不想种，想种的进不来，造成土地资源政策层面上的富余和贬值。

鉴于上述因素，导致当前农村几个不容忽视的问题越来越严重。一是农业投入严重不足，耕地质量下降，基础设施老化，土地生产潜力得不到有效发挥；二是家庭承包的分散性和地域性，限制了土地要素市场化，土地流转困难，农业规模经营阻碍重重，现代农业无法建立；三是农业劳动者老龄化，信息不畅，知识更新、技术普及困难，农产品科技含量低、商品化程度低；四是为官商豪强低成本扩张、剥夺农用土地提供了政治便利，加速了农用土地非农化势头。